打破垄断、引进竞争,形成更有效、充分的市场环境,是公用事业发展主旋律。
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7月21日,新华社受权全文播发《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》(下称《决定》)。能源是进一步全面深化改革的重点领域之一。
《决定》中关于能源的内容涉及多个方面,其中备受业内关注的是,要求推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革,健全监管体制机制。
能源行业具有自然垄断属性,包括电力、油气等行业。在电力行业,输电网、配电网、电力调度及交易机构等属于自然性垄断。围绕电网方面的改革,也是近年来电力体制改革的重要方面。
《决定》的上述表态,意味着中国电力体制改革有望进一步加快。
“推进包括电网企业在内的具有自然垄断属性的企业独立运作,一直是近些年的改革方向。二十届三中全会又进一步明确要加快推动,是非常重要的信号。”华北电力大学能源互联网研究中心主任曾鸣对界面新闻表示,“这些具有资源垄断属性的企业不应参与市场竞争,就需要保证它们在政府有效的监管下,保持高效、独立地运行。”
打破垄断、引进竞争,形成更有效、充分的市场环境,是公用事业发展主旋律。曾鸣表示,近些年,中国已作了多方努力,想让电网成为真正的公共事业企业,但还不够,仍需要进一步的改革,将其与市场相关的业务进行再分离。同时,对电网企业的监管政策,也应进一步的完善,使它更好地独立运营。
对于不具备自然垄断属性的电力业务,则需要进一步让其市场化。“但因为电力是个特殊商品,即便走向市场,政府这只看得见的手,也要有一定的管理措施,和市场相结合。”曾鸣称。
自2002年起,中国电力体制改革已迈入22个年头。2002年12月,国务院下发《电力体制改革方案》(下称电改5号文),提出“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”的16字方针。
2015年3月,《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(下称电改9号文)公布,启动新一轮电改。电改9号文要求,在全国范围内逐步形成竞争充分、开放有序、健康发展的市场体系,明确“管住中间、放开两头”的体制架构,并建立输配电价机制,计划在售电侧引入竞争,以及建立相对独立的电力交易机构。
“管住中间、放开两头”,即管住自然垄断属性的输配电网;放开发电侧和配电侧,这些属于竞争性环节。
截至目前,这一电力市场总体格局初步形成。中国相继出台了有序放开发用电计划、中长期交易基本规则、电力现货市场基本规则等一系列文件,中长期与现货市场协同开展,形成了包括电力中长期、现货、辅助服务交易的电力市场体系,并组建了北京和广州2个电力交易中心和33个省级电力交易中心并实现相对独立运作。
但电改5号文所提的“输配分开”,仍未实现。
一位不愿具名的电力行业人士对界面新闻称,对于电力行业而言,打破自然垄断环节,具体指输电网还是配网,并没有明确。
“实际上,配电网应该承担更大的职能,不应由国家垄断。”该人士认为,“那现在是不是意味着输配要分开了?这是需要接下来关注的方向。”
对于竞争性环节要进一步市场化改革方面,该人士认为,也有待具体的方案出台。例如,电网能不能涉及售电环节,它们已有的售电业务需不需要退出,都有待进一步明确。
对于推进自然垄断行业改革,国家高层并不是第一次提及。
去年11月,中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过的《关于健全自然垄断环节监管体制机制的实施意见》就指出,电力、油气、铁路等行业的网络环节具有自然垄断属性,是中国国有经济布局的重点领域。
该文件要求,健全监管制度体系,加强监管能力建设,重点加强对自然垄断环节落实国家重大战略和规划任务、履行国家安全责任、履行社会责任、经营范围和经营行为等方面的监管,推动处于自然垄断环节的企业聚焦主责主业,增加国有资本在网络型基础设施上投入,提升骨干网络安全可靠性。
该会议指出,要对自然垄断环节开展垄断性业务和竞争性业务的范围进行监管,防止利用垄断优势向上下游竞争性环节延伸。
今年年初,《关于2023年国民经济和社会发展计划执行情况与2024年国民经济和社会发展计划草案的报告》也提及,深入推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革,强化对经营自然垄断环节业务企业的监管。
除了推进自然垄断行业改革,本次《决定》在构建全国统一大市场方面,要求推进水、能源、交通等领域价格改革,优化居民阶梯水价、电价、气价制度,完善成品油定价机制;深化能源管理体制改革,建设全国统一电力市场,优化油气管网运行调度机制。
在电价方面,按照最新政策规定,中国用户用电价格逐步归并为居民生活、农业生产及工商业用电(除执行居民生活和农业生产用电价格以外的用电)三类。目前,全国各省实行不同标准的居民电价,涉及“阶梯电价”和“分时电价”等概念。
实行阶梯或分时电价,有利于有效引导居民合理用电,促进电量节约,提高用电效率,且有利于理顺电价机制,减少交叉补贴。
曾鸣表示,中国居民电价存在较为严重的交叉补贴,居民用电价格远低于工商业电价。如何真实反映居民用电成本,这是今后需要认真研究并核算的问题。
“当然,考虑到民生问题,中国居民电价除了成本外,可能还会存在一定的交叉补贴。”曾鸣称。
此外,《决定》要求健全绿色低碳发展机制。实施支持绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系,发展绿色低碳产业,健全绿色消费激励机制,促进绿色低碳循环发展经济体系建设。优化政府绿色采购政策,完善绿色税制。完善资源总量管理和全面节约制度,健全废弃物循环利用体系。
健全煤炭清洁高效利用机制。加快规划建设新型能源体系,完善新能源消纳和调控政策措施。完善适应气候变化工作体系。建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制。构建碳排放统计核算体系、产品碳标识认证制度、产品碳足迹管理体系,健全碳市场交易制度、温室气体自愿减排交易制度,积极稳妥推进碳达峰碳中和。